Voto Facultativo e Voto Obrigatório

Em política, nem tudo que aparenta ser é.

Fiz uma enquete neste blog sobre a opção de voto, e a maioria esmagadora (80%) opinou a favor da adoção do voto facultativo, contra o voto obrigatório que vem sendo adotado no Brasil desde 1932 (Código Eleitoral) e 1934 (Constituição). Assis Brasil foi um dos seus mais ardorosos defensores.

Um dos argumentos utilizados pelos defensores do voto facultativo é que 205 países, a maioria desenvolvidos, adotam esse modelo, e apenas 25, entre os quais o Brasil, adotam o voto obrigatório.

Essa diferença entre números de países que adotam e que não adotam o voto facultativo é sintomática e sinaliza que os novos tempos trazem o espírito do voto facultativo, ainda mais no mundo globalizado e virtual, onde a float information aguça o sentimento de liberdade em todos os sentidos, em detrimento de todos os conceitos e atos restritivos a esse processo irreversível. Mas a liberdade,quando embriaga, se transforma em prisão...

Indago a razão de haver tamanha diferença entre o número dos que adotam e dos que não adotam o voto facultativo. Por que esses países que adotam o voto obrigatório, entre os quais o Brasil, não cederam à corrente mundial quase unânime pelo voto facultativo?

Há muitas análises de cientistas políticos, sociólogos, juristas, acadêmicos, políticos, filósofos, etc. sobre esses dois modelos de votos, e, na própria Associação Brasileira de Ciência Política, da qual sou membro, há muitos adeptos dos dois modelos.

O cerne da discussão parece ser a contraposição entre o ideal e o racional. Se sou livre e vivo numa democracia,por que meu direito de votar se transforma num dever, numa obrigação? Mas, a liberdade de participar não pode se transformar numa liberdade de se omitir, quando a realidade do país (as suas grandes assimetrias econômicas e sociais) recomenda medidas tutelares do Estado, mais ou menos ao estilo hobbesiano.

O Estado intervem com a obrigatoriedade do voto para forçar a cidadania, elevar a condição dos mais frágeis. E sabemos que, no Brasil, país que ostenta o título de maior escravista do mundo, por sua história, a cidadania está muito longe daquela tipologia preconizada por T.H.Marshall e adotada pela Organização das Nações Unidas.

O voto obrigatório tem dado certo no Brasil, cuja população é um cadinho de raças, a maior civilização lusófona do mundo. O voto facultativo tenderia a abrir clivagens étnicas, sociais e políticas nesse mosaico de diversidade cultural relativamente bem sucedido. Nos Estados Unidos, onde o voto é facultativo, os negros, por condições culturais, históricas, sociais e econômicas, estão se ausentando das urnas e ensejando aos brancos que façam maior número de representantes seus no Parlamento. É um problema crescente.

Acho que essa discussão não terá fim. Se um dia vier o voto facultativo, os defensores do voto obrigatório encontrarão muitos argumentos empíricos para provar o erro da mudança do modelo. Não me cabe aqui tomar partido de fulano ou ciclano, mas farei algumas considerações  sobre os dois modelos:

1.O voto obrigatório no Brasil é um instrumento de justiça social.Ele proporciona ao eleitor do hinterlândia  e dos grotões  uma oportunidade de participação política que,com o voto facultativo, se restringiria mais aos grandes centros. Mesmo sendo impositivo, o voto garante uma democracia plural, ajudando a combater os elevados desníveis sociais e econômicos do país. O político é obrigado a ir ao interior atrás dos eleitores, mesmo que isso resulte em algumas distorções como o “coronelismo” e o “voto de cabresto”, os denominados “currais eleitorais”.

2.. O Brasil ainda vive um processo de interação social, o que seria, em Política Comparada, considerado a quarta e última etapa do processo de modernização do país.

É preciso aguardar mais um tempo pela “decantação” da sua cultura política. Com 80% da população na cidade, creio que a tendência é, nas próximas décadas, surgirem mais pressões pela adoção do voto facultativo, à medida que o país vai se institucionalizando nos grotões.

2.Há um processo de  migrações internas, decorrente da própria dinâmica de integração nacional,  que  dificultaria o mapeamento do eleitorado facultativo –um problema muito sério  que ocorre nos Estados Unidos, onde há redutos eleitorais que desaparecem em curto período de tempo, fazendo com que o  deputado (state representative) às vezes tenha dificuldades de se reeleger em decorrência da  perda de eleitorado.

3_ O Brasil tem hoje o melhor sistema eletrônico de votação do mundo, eu creio, com a ajuda do voto obrigatório.,que permite um planejamento homogêneo e consistente das votações, apesar de falhas que ainda  persistem nas urnas eletrônicas.A imprevisibilidade do voto facultativo poderia ser um problema para o sistema atual de votação e apuração dos resultados,pois os indicadores eleitorais  estariam sujeitos a mudanças de última hora, ocasionados por fatores climáticos, ambientais, psicossociais,etc.

5.De certa forma, a obrigatoriedade do voto atualmente reside unicamente na sua comprovação perante a Justiça Eleitoral e aos órgãos empregadores,porque, na prática, ao eleitor é facultado votar em branco,votar em trânsito,justificar ou  usar de recursos para anulação de seu voto. A sua quota de liberdade individual é preservada.

6. Os partidos no Brasil ainda são instáveis e o sistema representativo se ressentiria de uma queda muito grande no contingente de eleitores, como ocorreu em alguns países que adotaram o modelo facultativo (Venezuela e Holanda).A vantagem do voto facultativo é que os partidos teriam que se esforçar e se estruturar melhor para buscar os eleitores, diferentemente da forma acomodada com que se comportam hoje, ainda que subsidiados pelos fundos partidários.

Em suma, os dois modelos apresentam prós e contras, e só o tempo dirá qual o modelo ideal para o Brasil.

O dono da chave do cofre dita as regras

A elaboração do orçamento público é uma arma poderosa para qualquer governo, pois permite ao Poder Executivo, apoiado por sua bancada no Congresso Nacional, o controle da agenda legislativa.

Não é difícil constatar esse processo, mas valho-me da minha experiência profissional e, principalmente, de excelente estudo realizado por Sérgio Praça, que defendeu tese de doutorado em Ciência Política pela Universidade de São Paulo - USP-, em 2010, sobre o tema “A evolução de instituições orçamentárias no Brasil, 1987- 2008”.

Praça considera o controle da agenda legislativa como um “mecanismo” através do qual o Executivo brasileiro mantem certas instituições que lhe interessam, observando que:

“A estabilidade do Orçamento Autorizativo no Brasil, ao longo de vinte anos da democracia brasileira pós-Constituição, é paradoxal,se considerarmos que a barganha política possibilitada pelo Orçamento Autorizativo em torno de emendas orçamentárias encontra fortes críticos e que a idéia de implementar o Orçamento Impositivo é recorrente na pauta de reformas orçamentárias no país.”

De fato, quem se encontra na oposição radical ao governo não aceita pacificamente esse controle da agenda legislativa pela via orçamentária e vive pregando o Orçamento Impositivo, porque sabe que, dificilmente, seus pleitos serão atendidos, pois o critério político é aplicado na liberação ou contingenciamento de verbas. E, às vezes, nem liberação e nem contingenciamento, mas, simplesmente a não-decisão. O Executivo contingência dotações e retém liberações financeiras para direcionar o orçamento segundo seus próprios interesses e conveniências. 

Voltando às considerações de Sérgio Praça, “avaliar o controle da agenda política pode ser um bom método para analisar qual a extensão dos poderes de cada ator ou grupo político para manter ou alterar arranjos institucionais vigentes. O estudo das não-decisões é fundamental para entender dinâmicas institucionais, pois  as não-decisões mascaram um processo que é dinâmico e conflituoso.”

E sublinha, numa de suas conclusões: “Atualmente, o Orçamento Autorizativo fornece “vantagem distributiva” para os membros da coalizão governista, pois permite que seus membros tenham mais emendas parlamentares individuais executadas do que os oposicionistas. Outra vantagem do Orçamento Autorizativo é que permite ao governo calibrar a execução orçamentária de modo a extrair maior apoio no Plenário para suas propostas legislativas”.

O orçamento anual sempre é aprovado no apagar das luzes da sessão legislativa, em sessões que, muitas vezes, se estendem até a madrugada, quando sonolentos deputados e senadores, prefeitos municipais, assessores parlamentares, assessores legislativos dos ministérios, lobistas de empreiteiras, secretários parlamentares, todos no Plenário da Comissão, tentam até o último instante, convencer o relator do orçamento a adotar emendas aditivas ou supressivas, e mesmo manter o que já conquistaram no texto.

Mesmo depois de o texto ser aprovado, outro “tour de force” é liberar as verbas junto ao Governo, porque, como diz o ditado popular, “Deus manda a farinha, mas o diabo leva o saco...” Tem aquele também: “Pouca farinha, meu pirão primeiro...” E mais um, implacável, da cultura política, forjado por Getúlio Vargas: “Aos meus amigos tudo; aos meus inimigos a lei.”. Só que, no Orçamento Autorizativo, o Executivo é mais pragmático, para manutenção e ampliação do poder: “Aos meus amigos tudo; aos meus inimigos nem a lei”.

O Governo, que tem um batalhão de especialistas em todas as manobras possíveis de calibragem da execução orçamentária, vai adotando medidas “a priori” e “a posteriori”. Essa questão da verba da saúde, por exemplo, é uma jogada “a priori” com vistas às eleições municipais do próximo ano. Aprovar a Emenda 29 sem especificar a origem da verba para a saúde é um cheque em branco para o Governo arrecadar, contingenciar, liberar e até redirecionar recursos para outras rubricas que considere mais rentáveis politicamente.

O orçamento no jogo de poder

Posta a questão sobre a origem da verba para a saúde, nos termos da vigência da Emenda Constitucional 29, retorna à baila o processo de elaboração do orçamento público, respaldado no Plano Plurianual de Investimentos - PPA-, Lei de Diretrizes e Bases Orçamentárias –LDO- e na Lei do Orçamento Anual - LOA, essa última sempre votada no apagar das luzes da sessão legislativa, como pude observar pessoalmente, durante anos.

Sem votar esses documentos, o Congresso Nacional não pode entrar em recesso, mas há uma curiosidade relacionada à origem do Parlamento, tal como hoje, associado ao Constitucionalismo.

Seja essa origem formal nas Cortes Gerais de Portugal, de 1211, ou na promulgação da Magna Carta pelo Rei João-Sem-Terra, na Inglaterra, em 1251, o Parlamento se reunia somente para votar a Lei de Custos (orçamento), o efetivo das forças militares e atos diplomáticos. Depois, entrava em recesso, que era a regra.

Hoje ocorre o contrário: O Parlamento se reúne durante dez meses e o recesso é uma exceção, e ainda há quem queira, por desconhecer a tradição, abolir esse instituto - que é “terapêutico” para os três poderes -, prolongando as atividades legislativas e forçando a produção de leis (processo legislativo).

Lei não é massa de pão, para ser posta no forno a toda hora, conforme a demanda... O Congresso brasileiro, um dos mais bem documentados do mundo, teria condição de “fabricar” muitas leis, mas não seria um processo lógico perante a consolidação legislativa (a que os alemães denominam “clarificação”), e nem perante a pura razão normatizadora.

O papel preponderante dos parlamentos atuais é o de fiscalização e contenção de eventual excesso de abuso de um poder, o denominado “equilíbrio de poderes”, por meio dos” freios e contrapesos”.

As Comissões Parlamentares de Inquérito respaldam essa função, havendo ainda o Tribunal de Contas da União como órgão auxiliar do Legislativo nessa tarefa.

Relevante é a função tribunícia, nos plenários e nas comissões, que suscitam a discussão de temas importantes para a nação e ensejam maior participação política, reforçada pela poderosa difusão dos meios de comunicação. Até o Supremo Tribunal Federal, superando sua formalidade cultural, permite hoje o televisamento das suas sessões (esse fato merece maior atenção, pois é um avanço extraordinário, em termos de transparência).

Voltando à elaboração do orçamento público, o modelo atualmente adotado pelo Brasil, que teve vigência também durante o regime militar, é o “autorizativo”, que se contrapõe ao modelo teoricamente oposto, o “impositivo”, esse último com o caráter rigoroso de execução das emendas aprovadas. O primeiro permite barganhas políticas e manobras de poder; o segundo engessa o governo.

Deixarei para contar num próximo artigo porque o Poder Executivo e a sua bancada de apoio no Congresso Nacional preferem esse modelo de orçamento “autorizativo” e porque as sessões de votação do orçamento são tensas (o falecido senador Gilberto Mestrinho, do Amazonas, que presidiu durante anos a Comissão de Orçamento, gênio político, que o diga, de onde esteja).